引言：PPP项目鱼龙混杂、真假难辨，将有一大批劣质玩家被清理出局是迟早的事儿。但问题亦随之而来，作为一种被玩坏的商业模式，整顿必是在全国范围内大面积铺开，各类运营商一视同仁。在调整阶段，原来的知名PPP玩家有可能，与“挂羊头、卖狗肉”者面临同样的困局。

无风不起浪，PPP模式闹到今日的整顿力度，完全是由于各类虚假不良项目冗杂，毁了PPP招牌，有些环节迫不得已要下一剂猛药。

滥用PPP

有的PPP是商业地产或招商引资项目，不属于政府公共服务范畴；也有涉及重大公共利益，不适宜由社会资本承担；更有甚者将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构的PPP“绿色通道”，绕过相关产业政策监管。

另外，据资料显示，PPP项目还存在社会投资者利用公共服务垄断收费等不良现象。“要防止一个市场化的社会上的单位，控制了一个PPP的基础设施、公共设施资源以后，进入了垄断状态，随意提价，应该在PPP的协议里边以及日常推进过程中做严格界定。”

隐形债务

泛化滥用PPP、超出财政承受能力、借PPP名义变相举债等一系列突出问题，实质上成为相关地方变相举借债务的“暗渠”，导致部分地方债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。

根据实际情况，不少地方借道PPP项目变相举债的做法多样。比如，有的地方认为PPP模式比较麻烦，便想方设法规避PPP制度要求，以购买服务等方式变相上项目；还有在PPP模式之下股权融资虽然由社会资本出资，但实际债务资金却找当地平台公司进行接盘，成为明股实债，增加了地方债务；此外，相关规定早要求PPP项目支出不超过每年预算支出总额的10%，但有的地方财务评价不规范，出现了突破10%红线的迹象。

轻视运营

现在的PPP大部分是工程类型，对运营关注度不够。工程公司为主拿了一堆开发项目，但运营最后还是得委托专业公司，效率低下。

现在大量的PPP项目被工程公司拿到后，很多希望最大限度获得当期工程利润。因此，谋求在可用性付费商业模式中，尽早让工程利润“落袋为安”。譬如园林、景观类项目，没把可用性付费和运营挂钩，施工单位就可以通过虚报和做大工程利润提前回收投资。地方为了解决变相融资问题，有时不得不满足工程公司的条件，使后续的运营阶段缺乏保障。

重建设轻运营的逻辑导致PPP项目无法带来源源不断的稳定收入。新开发的经营设施有投入缺产出，等于在变相增加地方的隐形财政压力。

规范PPP项目路径，保障政府履约能力，控制财政预算，用多种手段强化经营能力已势在必行。

2019年3月，财政部正式下发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”）对PPP项目操作提出了新一轮的要求。相较以往PPP相关政策，10号文规范力度更大、导向性更加明显、影响更为深远，更加突出强调PPP的稳健发展。

在肯定与鼓励PPP模式发展的同时，延续了“防风险”政策方向。其中，不少规定是对此前一些规范性文件内容重申，但值得关注的是10号文新出的几道“紧箍咒”：

禁令红线

一、重申政府兜底的PPP项目属于地方政府隐性债务，已入库的应清库。对于“政府兜底”之表现形式，除此前规范性文件一再反复强调的“回购本金、承诺固定回报、保障最低收益、政府方担保”等外，10号文还列举“政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺”表现形式。

二、明确“不符合条件”的PPP项目中政府支出责任属于政府隐性债务。10号文以“是否符合条件”作为判断PPP项目是否属于隐性债务的依据。

三、明确新上政府付费项目的三条标准。10号文特别指出财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目。特别注意的是，对于政府付费项目10号文提出了二条新标准，一是污水、垃圾处理等“依照收支两条线管理、表现为政府付费形式”的PPP项目非政府付费项目。二是使用者付费项目内容无实质关联、付费比例低于10%的包装类可行性缺口补贴项目仍属于政府付费项目。

四、明确新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。该条属于新规定，不溯及既往，仅适用于新签约项目。然而如何理解此处的“政府性基金预算”。结合10号文前半部分对于政府付费项目之界定，即“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目非政府付费项目”，我们理解垃圾、污水等纳入收支两条线管理的不属于此处政府性基金预算禁止行列。

五、建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

六、明确政府支出事项不得与项目产出绩效脱钩，要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。如何理解建立“完全”与项目产出绩效挂钩的付费机制？92号文提出建设成本应与运营绩效考核挂钩30%以上，本条是否意味着将此红线提升至100%？

方升研究认为，在财政部10号文中，对园区运营商新PPP项目可能产生巨大影响的一条：

强化财政支出责任监管，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，即前文提到的第四条。

规定内容解读

这里值得进一步探讨的是，片区综合开发项目中因土地出让金收支两条线管理规定而需通过政府性基金预算列支的名义上为PPP项目运营补贴、性质上实为资本性支出的前期开发支出（包括征拆迁费用和土地一级开发支出），是否也不受本条限制？

期待中央层面给予进一步明确，以使现实中的片区开发PPP项目得以更有序顺畅推进。与此同时，根据10号文精神，并结合笔者的经验和思考，相比动辄上百亿的过往项目规模，后续推进的片区开发PPP项目的规模将会大幅度缩减。

片区开发项目的实施模式也迫切需要创新，而无论以何种模式实施，片区开发项目终将回归以产业为核心的综合开发本质，最终产业运营能力的强弱也将决定项目的走向乃至成败。

园区直接影响

若土地出让真在禁止范围内，即卖地收入无法补贴PPP运营资本，那园区运营商PPP项目土地一级开发快速回款的关键端口将被封闭。

建设厂房、购买设备、增值服务等产业运营板块反映到政府直接收到的财政税收上又实在过于缓慢。而且根据几家运营商的年报统计，这一块实际是不够稳定的，成为拖欠重灾区，保险程度远不及土地转让。园区运营商一般是等不起的，尤其到了融资端口紧收、各大房企现金流普遍出现问题的眼下，更是不敢等。园区运营商做PPP项目的热情，将因无法维系可靠的资金链供应被大幅削减。

在民营园区运营商积极性遭受压制的同时，地方开发运营的责任必然转到区县政府旗下相应的机构身上。但这类机构同部分以PPP模式著称的民营园区运营商相比，明显是缺乏专业度的，开发、运营、产出的实际效果可能将大打折扣。

由此可见，财政部10号文虽鼓励大于约束，但介入PPP的窗口肯定愈发紧缩。如果土地转让金支付一级开发的端口真被彻底堵死，那民营园区运营商大多将不敢再触碰新的PPP开发项目，地方建设可能损失一支生力军。

“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。”

方升研究认为，PPP项目可能将深入贯彻10号文中的此条规范，通过考察PPP含金量，依据产业落地的进展分期供应土地出让金，避免一棍子打死，将优秀的园区运营商也隔离在窗口之外。

产业导入情况符合预期的，能得到全部一级开发费用，无任何招商引资成果的园区运营商，无法得到相应一级开发的回款。用产业运营之好坏换取土地转让费用，既能让仅靠开发建设捞钱的地产商无所遁形，又能让诚心正意“促进产业发展”的PPP项目获得自己应有的回报与政府的肯定，杜绝项目空置再度引发债务等一些列后续问题。